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       由于医院建设的复杂性与特殊性，医院建设项目投资控制难度很大。作为项目资金管理的直接环节，财务管理与投资控制密不可分。将财务管理的视角及预控措施尝试融入到项目投资控制的体系中，可能会带来一些新的项目投资控制方法。

医院建设项目投资控制现状分析
       从“十五”规划以来，市级财力投入医院建设项目的投资控制工作就面临了较大困难。虽然通过项目管理体系与制度的不断完善以及财务监理制度的引入，使得项目投资控制管理取得了一些成效，但随着政府各部门管理要求的不断深化以及建筑业的不断市场化，近年来项目投资控制管理面临的形势却越发严峻。而作为政府投入项目，对医院建设项目的投资控制是硬性指标，但由于建设周期跨度大以及医院自身的特殊性与复杂性，医院建设项目的投资控制管理难度很大。
       “十五”规划以来，在已完成项目竣工决算的审计项目中，总投资超概项目数量所占的比重较大。这其中固然有政府政策变化、市场材料涨价等客观因素，也有医院前期设计图纸深度不足导致后期设计变更、医院使用功能前期考虑不足导致建设过程中增加内容等管理上的因素。
因此，只有对项目建设各阶段的投资控制风险点进行有效的控制，严格控制项目资金的支出，才能使投资控制管理体系更加完善，才能真正达成项目投资控制的目标。
项目建设各阶段投资控制主要风险点
一、前期阶段
       项目开工任务紧，设计方案深度不够  医院建设项目作为社会民生工程，是社会舆论关注的焦点与热点，因此建设项目有着时间紧、任务重的特点，特别是一些规模大、涉及区域发展重点的项目更是对开竣工时间有严格要求。但这必然会压缩项目前期策划与实施设计的时间，而一旦设计深度不足、预留较多不确定因素的话，就将使得项目投资估算的准确性大打折扣。这也使得投资控制工作在源头上就面临困难。而国家规定的项目扩初概算总投资不能超过可行性研究报告投资估算数的原则，也使得项目概算投资可能面临先天不足，以至于部分项目在总承包招标阶段就只能刻意压低招标控制价，导致总包单位低价中标、后期高价结算的风险，也不利于项目后期的管理。

       扩初方案与概算存在的技术与经济不匹配  所有建设项目都必须经过扩初专家评审，但目前项目扩初评审中存在较为明显的技术专家意见与经济专家意见不匹配的问题，例如技术专家可能为了安全性原因要求增加某些内容，但在经济专家在评审中可能对相应的概算子项进行调增，而设计院在扩初调整时就仅对方案进行调整，而概算子项并不调整，甚至对于某些核减的概算子项，设计院仅对材料设备单价进行调减，而不相应调减数量，这就导致了扩初方案与概算的不匹配。
某些经扩初评审对概算核减较多的项目,甚至存在施工图方案与上报扩初方案变化不大，但招标控制价却远低于上报概算的情况。一旦施工单位低价中标，势必给后续投资控制带来不利影响。

       二类费用的概算审批与实际脱轨  项目扩初评审中的另一个问题就是二类费用批复内容与实际发生的严重不匹配。例如项目前期工作费概算一般只批复项目建议书与可行性研究报告的编制费，但根据项目建设内容与外部条件的不同，项目前期需要发生的各类评审费多达十几项，有的甚至多达二十多项。特别是近些年来，政府各部门对项目审批要求不断加强，大多都需要第三方机构出具评估报告后才予以批复，而在概算审批时，对上述实际发生费用的情况，概算评审单位均不予以考虑。这就导致项目投资控制从源头就产生缺口，此问题在项目后期的竣工验收环节更为突出，根据项目规模，项目后期竣工验收检测费用的缺口可能以百万计。
二、施工阶段
       总包低价中标及不平衡报价带来的风险  针对目前的总承包招标评标办法，总包单位低价中标的概率不小，有的单位会采取不平衡报价的投标策略来减少自身的风险，确保利润。而对于低报价的材料设备，承包方在施工过程中则以质量差或者无法购买到相应材料等理由来怂恿医院进行材料变更。而医院出于今后运营及维护保养的考虑，在关键部位也不愿意使用价格较低、质量较差的材料，这就使得施工单位通过变更在后期结算时得到相应的利益。这类情况在项目装饰与安装工程中较为普遍。

       过程中变更、修改较多，总包签证上报不及时  由于医院项目的特殊性，过程中可能存在一些变更与修改，根据总包合同约定，签证上报与确认都有时效性，但在实际施工中，总包单位的签证上报不及时是普遍存在的。签证的不及时锁定就会给投资带来不确定。特别是在结算阶段集中审核签证，会使过程中财务监理的动态投资不完整，过程中反映项目投资可控，但结算金额远大于合同金额，使得投资失控，甚至于超概算。
月度工作量审核汇总表
三、竣工结算阶段
       结算时间过长，施工单位资金成本上升导致结算谈判难度加大   虽然项目总承包合同中约定了相关提交结算资料的时间，且国家对于结算的时效性也有具体规定，但在实际管理中，医院建设项目结算审价的拖延也是普遍现象。这其中既有施工单位过程资料准备不齐全的因素，也有因项目现场签证变更较多，影响结算资料的完整性。施工单位低价中标、高价结算的赢利模式，也是导致结算过程过长的主要原因。而一旦结算时间拖延较长，导致施工单位资金成本上升，就使得谈判工作更加困难，陷入恶性循环。这也同样是项目迟迟不能上报审计的主要原因。

       财务监理审价费向施工单位收取，利益链未能切断   根据沪建建（98）0269 号《关于发布< 上海市建设工程社会审价收费标准> 的通知》规定，送审价核减率在5％以下，审价费由委托人支付，即包含在财务监理费总价内，而送审价核减率在5％以上时，超过部分由原编制单位承担，即由施工单位支付。这就使得财务监理与施工单位存在了利益关系。而一般市级财力建设项目最终的结算审价核减率均在5％以上，而此部分由施工单位支付的审价费远超财务监理的合同金额，这也是财务监理公司真正的利润点，也是各财务监理单位愿意投入人力、物力承接市级财力医院建设项目的原因。但是施工单位在其利润没有保障的前期下是不可能再支付财务监理审价费的，而一旦施工单位与财务监理都要实现其利润的话，受到损失只能是医院或者是市级财力的投资主体。
上海的城市建设

以财务管理视角对项目投资控制的预控措施及建议
一、前期阶段
       设计招标文件及合同中完善限额设计的要求并与设计费支付挂钩  限额设计是项目投资控制的前提与保障，因此在设计招标文件及合同中完善相关的限额设计要求及处罚制约措施是十分必要的。目前的设计合同中的限额设计处罚条款实际操作难度较大，目前并无一个项目其设计单位因限额设计而受到处罚。
       建议在设计招标文件中细化限额设计的标准，加强设计超限额处罚条款的可操作性，并将限额设计的落实与设计费的支付进行挂钩，同时引入第三方财务监理的审核与监督，以保障限额设计在扩初设计、施工图设计等关键节点能被有效落实。

       细化财务监理合同，对各阶段出具投资分析成果报告明确要求  财务监理作为政府投资项目投资控制工作的首要责任人，其在项目投资控制管理体系中的作用是无可取代的。要充分发挥财务监理的专业技术能力，在项目各阶段重要节点出具专业性的对比分析及预警预测成果报告，特别是可行性研究报告批复后、扩初概算上报前、扩初概算批复后、总承包单位招标阶段等关键节点，都是财务监理工作的重要节点。一旦发现问题，财务监理就应在报告中披露，并提出合理化建议，以便主管部门、使用单位及代建单位能及时应对，保障投资控制管理体系的正常运行。
       建议在财务监理合同中明确各阶段要提交投资分析成果文件的时间要求，使分析与预测工作落实在相关工作实施之前，同时将报告提交的时效性与质量与财务监理的年度考核与费用支付挂钩，进一步督促其履行职责。

       建立财务合同数据库，在可行性研究及概算上报时充分考虑可能发生的二类费用  鉴于医院项目的特殊性，项目在审批及验收环节会发生较多的第三方评审或检测费用，但是同类型、相近建设规模的项目的费用也有一定参考性。建议通过建立相关的财务合同数据库，将不同规模、不同建设内容的项目进行分类汇总，在项目可行性研究及概算上报时，就充分考虑可能发生的二类费用，尽可能避免评审时的漏报与少报，以便批复投资尽可能完整，为后续投资控制打下基础。

二、施工阶段
       加强施工进度款的审核，避免工程款的超付问题  工单位可能采取的不平衡报价方式，即可能采用报低价的子目变通过更形式更换材料等方式，达到重新组价的目的。同时，对于变更后的高价材料，施工单位也会通过申报同期进度款以达到尽早回收工程款的目的。如此会造成合同工程款的超付，进而导致项目的投资与资金管理失控。
       针对这样的问题，一方面建议财务监理要加强对总包工程款的审核力度；另一方面建议通过设计相应的表式，要求财务监理根据评审概算子目来拆分对应施工总承包合同，并将累积完成的工作量与概算、合同子项进行对比，控制总包合同的子项完成投资与付款不超过概算与合同，避免工程款的超付问题。同时，对于过程中可能影响投资变化的签证变更、材料涨价、人材机补差等因素也在表格中反映，以达到动态、完整反映项目最终投资的目的。

       签证、变更与工程进度款同期支付，提升签证上报及时性  鉴于目前各项目总包单位对于施工过程中发生的签证变更不及时上报的问题普遍发生，建议在总包合同的工程款支付条款中约定签证、变更经过相关报批手续可与工程进度款同期支付。这样，一方面能提高总包上报签证费用的积极性，同时能为财务监理即时锁定项目签证费用、调整项目动态投资提供条件，使项目动态投资能真实、完整地进行反映。同时，上述措施对提高项目结算审价的时效性也将有积极作用。

三、竣工结算阶段
       在合同中明确保证结算时效性的约束条款  目前各项目结算审价不及时的问题较为普遍，这既给项目投资控制带来不确定性，也不利于财政资金的使用效率。
建议在总包合同中除了约定递交结算资料的时间节点，更要约定相应的处罚条款及制约措施。例如在结算资料递交时限之后的签证财务监理不予接收，不计入结算；或超过限定时间后，就以财务监理掌握资料予以结算，这样既能限制总包单位不及时、不配合结算的行为，也能缓解医院，特别在临近年底时的付款压力。

       完善财务监理收益模式，隔绝财务监理与施工单位的利益关系 鉴于目前财务监理公司的赢利模式所产生的问题，现行财务监理审价费向施工单位收取的形式应当要有所改变，建议在提高财务监理的收费标准、保障财务监理公司收益的同时，隔绝财务监理公司与施工单位的利益关系。这样才能使财务监理从主观上树立代表政府部门做好财政资金监管的意识，并更好地为业主服务，有效保证医院及政府资金投入主体的利益。

       项目竣工决算审计问题的分析对于投资控制管理的优化 根据历年来项目竣工决算审计所反馈的一些涉及投资控制与合同管理问题的汇总与分析，找出造成这些问题的原因，进而在项目管理的前端就采取预防措施。这样，一方面有利于项目投资控制的管理，另一方面也有利于项目能顺利通过审计。
       如：在签订施工合同中，对于综合单价调整、暂定价调整原则等条款可能在签订合同时被施工单位修改，导致合同条款与招标文件不一致的问题。这主要是合同流转环节把关不严造成的，建议通过改善管理制度，强化合同流转审核环节的责任和义务，特别是加强财务监理对合同内容条款的把关，尽量避免合同执行环节的投资控制问题与最终的审计风险。