公私合作伙伴关系（PPP），是指公共部门和私人一起努力为公众提供更好的服务所采取的一种融资和管理机制。但PPP在卫生领域的发展相对滞后，国际上进入上世纪90年代，随着PPP机制导入公用基础设施的深入发展和优势显现，私人资本开始转向卫生行业。

英国政府从1992年开始探索利用PPP模式建设和运营公立医院。当时，英国的国家卫生服务（NHS）体系虽然曾被世界卫生组织（WHO）评价为世界上最好的医疗服务体系，但是随着时间推移，公立医院基础设施普遍陈旧，NHS内部浪费严重、效率不高等弊端慢慢显现，“住院难”的矛盾日益突出，完全依赖国家财政投入的NHS不堪重负、陷入危机。面对这种局面，英国政府开始鼓励私营部门参与到医疗卫生服务体系中来，利用PPP模式建设和运营公立医院。通过引进私营资本，政府有效地缓解了财政压力，同时改善了医院的基础设施和硬件设备，满足了居民的医疗保障需求。英国运用PPP模式建设公立医院的做法，主要有四个方面经验值得总结：（一）政府的主导是前提。英国政府将PPP模式作为重要的执政手段，从决策层、协调层、执行层分别建立完善的组织管理体系，在运用PPP模式建设公立医院中处于主导地位。此外，英国PPP模式建设的公立医院，其基本职能依旧是福利性、公益性的基本医疗服务，私营部门的投资获益主要是收取建筑租金、管理费以及辅助性服务收费等，因此医院最核心的职责没有变化，医院的本质属性仍是政府主导的公立医院。（二）规范的制度是保障。英国利用PPP模式建设公立医院，政府有PPP专用合同，对项目实施条件、建设标准、投资风险、争端处理等可能遇见的问题都有详细规定，并在规范的合同中对医院的性质、规模、功能定位、经营行为等进行了清晰设定。同时，在PPP公立医院项目谈判中，英国有工程建设、金融、法律等方面的专家组成专业团队，协助政府部门和公立医院进行谈判，确保谈判合同内容规范合法。（三）效率的提升是核心。由私营机构负责公立医院项目融资、工程建设，因此能从机制上有效遏制在传统公共投资中普遍存在的超预算、工程逾期、机制不灵活等弊端，保障了公立医院建设项目质量，提高了投资效率。同时，公立医院通过外包后勤保障、非临床医疗等辅助性的服务，可以集中更多精力投入核心医疗卫生服务，提升医疗服务的效率和质量。（四）有效的监管是关键。英国政府实行垂直一体化的卫生监管模式，尤其是充分发挥资金供给方的监督作用，对公立医院PPP项目的前期策划、组织招标、关系协调、矛盾和风险处理、效率评估和方案修正等各个环节，实施全过程监管，确保了医疗PPP项目的顺利执行。

PPP模式在英国得到发展之后，越来越多的欧洲国家和世界各地其他国家开始实践PPP模式。随着我国经济社会的不断发展和人民群众生活水平的提高，消费者高增长、多层次、多样化的优质医疗服务需求，与公立医院基本建设滞后之间的矛盾日益突出，“看病难”和“看病贵”成为广大群众反映强烈的民生问题。为此，国家层面在2009年4月启动实施医药卫生体制改革，相继出台了《关于公立医院改革试点的指导意见》《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》等系列文件。我国的一些先发地区，积极借鉴英国的PPP模式，探索尝试引进民营资本参与公立医院改革的新路子。目前，全国已主要形成了以昆明儿童医院、南通市通州人民医院为代表的公立医院股份制改革模式，以北京新世纪儿童医院为代表的资源共享模式，以广州广和医院为代表的PFI（私人融资计划）模式，以北京上地医院为代表的FBL（筹资—建造—回租）模式，以汕头潮南民生医院为代表的EPC（项目设计、采购、施工、试运行总承包）模式，以煤炭总医院、北京市门头沟区医院为代表的ROT（重组—运营—移交）模式，以深圳滨海医院为代表的O&M（服务或管理外包）模式。

总体而言，国内外PPP模式建设公立医院的实践，较好地证明了这种机制是有效克服卫生体制弊端，创新医院建设运营机制，更好地满足群众就医需求的一项全新制度安排。但是，我们也要看到其中潜在的风险和问题，如英国的PPP模式建设项目，也存在运营期限较长（部分超过40年）带来的经营风险增加、高融资成本推高总成本、政府不直接参与项目运营导致无法监控成本变化等问题；国内的几种模式中，如公立医院进行股份制改革触及面较广，社会反响较强烈，处理稍有不当就可能引发社会矛盾；其他的PPP模式主要仍依赖于公立医院原有核心医疗技术团队，引进社会投资人的资金及管理经验，对于医院学科建设、医技团队的壮大作用有限。

近年来，我们永嘉在医药卫生体制改革中，积极探索开展省级“分级诊疗”试点、与市级公立医院建立托管合作关系、创新在外永嘉籍医学人才柔性引进机制，取得了一些成效。但是由于投入不足的问题，全县的总体医疗发展水平仍然滞后，如包括县人民医院在内的公立医院建筑陈旧、设施落后、就诊环境差，与其作为基层医疗“守门人”的地位和作用仍不匹配，亟需抓住国家民办医疗改革的契机，切实解决好政府投入的短板，积极探索形成PPP建设公立医院的永嘉模式。在具体的操作过程中，我们要吸收和借鉴国内外的经验和教训，重点把握四个方面：

（一）要明晰政府责任。医疗卫生行业提供的服务大致可分为公共卫生、基本医疗服务、非基本医疗服务三类，并按照排列顺序，政府作用的力度由强变弱，而市场作用的力度则由弱变强。因此，政府要确立有所为有所不为的理念，使政府及市场的作用在医疗服务领域里能平衡地发挥出来。一方面，政府应首先承担提供优质低廉基本医疗服务的责任，立足解决常见病、多发病的治疗，大力推进PPP模式建设公立医院，在保证政府主导投入的同时提高服务供给的效率。另一方面，要针对非基本医疗服务，切实发挥市场机制的作用，通过政策引导扶持，促进社会资本进入精细化、高端化、个性化的医疗和养生养老服务领域。

（二）要坚持共赢导向。PPP模式是一种以各参与方“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。因此，能否实现政府和社会资本在医疗领域的深度合作，短时间内改善就医环境满足群众需求，实现社会投入资本的合理回报，是项目能否成功实施的首要前提。具体有四个方面的受益情况需要重点评估：一是政府赢。即在承担政府公共责任、改善医疗卫生条件的同时，能够弥补公共财力不足，转移政府投资建设的风险。二是医院赢。通过PPP模式形成良好的分工协作，提升医院的社会影响力和核心竞争力。三是群众赢。使群众在家门口就能享受优质的医疗服务，在得到有效救治的同时减轻就医负担。四是投资方赢。也就是长期的合作能否给予稳定的投资回报。

（三）要注重模式选择。这里主要涉及两个层面问题。1、对医院营利性或非营利性的定性选择。一方面，坚持医疗事业的公共事业属性是医改的原则性要求，且非营利性医院能够享受更多优惠政策，因此目前多数公立医院改制后仍定性为非营利性医院，但是由于其收益不能用于股东分红，需要另行确定投资人的回报机制；另一方面，如公立医院改制定性为营利性医院，则能够获得更多社会投资人响应，但作为地方性人民医院等有一定规模和影响力的公立医院，则必然面临来自医院职工和公众的强大阻力，存在一定的决策风险。2、对政府自主办医或“管办分离”模式的选择。前者是英国主导的模式，即由公立医院掌握核心医疗服务，通过购买私营机构的项目建设、维护、管理等非基本医疗服务，提升公立医院发展水平；后者在香港、上海、北京等地已有相关尝试，即由私营机构直接负责公立医院的建设运营并承担相应风险，由政府成立医院管理机构作为国有资产投资、管理、运营的责任主体，通过卫生行政部门对PPP医院的绩效监管和评价结果，支付购买服务资金作为投资方收益回报。上述两种模式可根据各地实际，并结合PPP合作主体资格条件，进行相应选择。

（四）要强化实施保障。PPP模式能否成功运作的关键需要三个层面的保障。一是政策机制。在法律制度和上级政策的框架内，要研究制定本地PPP模式建设公立医院的扶持政策，明确PPP运行中政府和私营机构的职责，更好地保护投资者的合法权益。二是监管机制。政府要把握项目机构的财务状况，加强医院成本控制，同时也要赋予利益相关方相应的监管职能，确保医院运营良好。三是退出机制。要组建专家团队参与项目谈判，对可能遇见的问题都要进行详细规定，尤其是要明晰投资方的退出路径，事先做好约定，保证项目运营公开、公平、公正。