文/ 乌丹星
乌丹星 民政部养老服务业专家委员会委员 国家开放大学社会工作学院执行院长
前不久，国务院办公厅出台了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（下称《意见》）。《意见》围绕“全面放开养老服务市场，提升养老服务质量”的核心内涵和具体实施等问题，多维度、多角度、全方位进行了阐述，对养老服务业在新形势下的发展有着重要的指导意义。
解读一：《意见》抓住了养老服务业的核心问题
养老服务业有两个重要的维度：一是民生福祉，二是朝阳产业。从民生福祉的角度讲，要加快养老服务体系构建，不断提升养老服务质量，满足亿万群众的基本养老需求，这是构建和谐小康社会的内涵之一。
从朝阳产业的角度讲，要拉动内需，配合国家整体经济转型，向大健康产业尤其是服务业转换，“到2020 年，养老服务业要成为促进经济社会发展的新动能”，将养老服务业从现在的不在GDP 之列向未来在GDP 中承担一定角色的方向推进，这是大势所趋。
《意见》就目前养老服务业发展中存在的三大问题——同时也是《意见》出台的背景——做了清晰的概括：第一，供给侧结构不合理；第二，市场潜力未充分释放；第三，服务质量有待高。《意见》出台的目的，正是力求为这些问题提供切实可行的解决方案。
解读二：《意见》中“干货”颇多干货
1：如何理解全面放开养老服务市场
首先，如何理解“全面放开”？改革开放前，养老服务市场是封闭的，只有政府办的养老院。改革开放后，出现了民办养老机构并逐渐增多，市场处于半开放状态。新开办的民办养老机构多数是非营利性的，营利性的养老机构和百花齐放的多元化养老服务业态的市场并未形成。现在，国家提出“全面放开”，就是顺应时代发展的需要，逐步建立由市场供需关系决定的百花齐放的养老服务产业格局，只有这样，才能满足日益加剧的人口老龄化的需求。
其次，《意见》对“如何体现全面放开”也给出了具体可行的措施。比如，设立营利性养老机构，可以“先照后证”，一改过去必须“先证后照”的困难局面。又比如，非营利性养老机构做连锁复制，过去没有明确界定是否可行，很多地区认定为不可以，而此次《意见》则明确提出：“可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具有法人资格的服务网点。”再比如，《意见》放宽了外资准入，提出“在鼓励境外投资者在华举办营利性养老机构的基础上，进一步开放市场，鼓励境外投资者设立非营利性养老机构，其设立的非营利性养老机构与境内投资者设立的非营利性养老机构享受同等优惠政策。”上述举措为当前很多现实的困惑和纠结给出了答案，必将得到市场的认可。
干货2：政府在“全面放开养老服务市场”中做什么？
“优化市场环境”是《意见》给出的解决本文开头所述的三大问题的核心答案之一。如何优化？《意见》也给出了几条清晰的思路：
第一，降门槛、宽准入、简环节。目前，开办养老机构往往会面临手续复杂、办理时间长、消防难过关等问题。《意见》主动公开了审批程序和审批时间，并做出一系列新的规定，着力推进行政审批标准化，有助于上述问题的解决。比如，《意见》提出开展一站式服务，建立“一门受理、一并办理”的网上并联审批平台；在备受争议的消防问题上，提出“根据消防法和有关规定，制定既保障安全又方便合理的养老机构设立和管理配套方法”。
第二，拓宽投融资渠道。《意见》提出，可以采取建立基金、发行企业债券等方式筹集资金，同时鼓励银行等金融机构以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产和应收账款、动产、知识产权、股权等作为抵押物进行贷款。《意见》还提出，有条件的地方可以在风险可控、不改变养老服务机构性质和用途的前提下，探索养老服务机构其他资产抵押贷款的可行模式。这对多元化养老投资融资渠道的解决提供了很好的解决思路。
第三，完善价格形成机制。过去，养老服务的价格一直是由政府统一制定并管理的，此次《意见》提出了分类价格管理的整体思路：民办营利性养老机构，经营者自主定价；民办非营利性养老机构，由于已经享受了政府的政策优惠，理应限价经营，因此，《意见》规定由经营者合理确定服务收费标准，政府进行监管；公办养老机构，实行政府定价或政府指导价；公建民营养老机构，运营方与政府协商定价。这样的分类管理能够更加清晰地划分出政府与市场的职责边界，有利于民营资本进入。
第四，加快公办养老机构改革。《意见》提出，到2020 年，政府运营的养老床位数当地养老床位总数的比例不应超过50%，这为社会资本腾出了进一步发展的空间。
第五，建立行业信用体系，加强市场监管。具体措施包括：引入第三方征信机构参与养老信用建设和信用监管；建立多部门、跨地区的联合奖惩机制；建立行业黑名单制度和市场退出机制等。
第六，针对目前市场监管方面存在的一些问题和漏洞，《意见》提出了明确的有指向性的指导意见。比如，提出了三个严禁：严禁以办养老机构的名义开发房地产；严禁利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务无关的活动；严禁改变养老机构的养老服务性质；“对养老机构在收取保证金、办理会员卡和发行金融产品等活动中的违法违规行为，要依法严厉查处”等。以上这些措施不仅进一步清晰了政府在全面放开养老服务市场过程中的具体职责，也在一定高度上更加充分地体现出了政府的主导地位以及加强市场监管、营造良好市场环境的坚定决心。
干货3：《意见》提出了全面放开养老服务市场的主要任务：改善结构，突出重点。
结构和重点是什么？《意见》提出，养老资源要实行三个倾斜：向居家社区养老服务倾斜，向农村养老倾斜，向失能、半失能老人倾斜，进一步扩大护理型服务资源，大力培育发展小型化、连锁化、专业化服务机构。这是市场刚需所决定的，是目前最紧缺的。《意见》明确提出了“到2020 年护理型床位占当地养老总床位数的比例不低于30%”的具体目标。《意见》还提出，“鼓励各地建设农村幸福院等自助式、互助式养老服务设施……加强农村敬老院建设和改造，推动服务设施达标，为低收入和失能、半失能老年人提供便捷可及的养老服务”；“鼓励专业社会工作者、社区工作者、志愿者加强对农村留守、困难、鳏寡、独居老年人的关爱保护和心理疏导、咨询等服务”。同时，对重点发展模式提出了“三化”：“小型化、连锁化、专业化”，这也是目前市场上经过验证的认可度较高的落地模式。
解读三：《意见》描绘出了全产业链和谐共建的新格局
在对上述养老服务业发展基本问题进行阐述的基础上，《意见》还就养老产业全方位发展所涉及到的多个环节提出了齐头并进的发展思路。
比如无障碍改造，通过政府补贴、产业引导、业主众筹等方式加快推进老旧社区和老年人家庭的无障碍改造，并优先安排贫困、高龄、失能等老年人家庭进行设施改造；比如智能化，支持适合老年人的智能化产品的开发设计，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等与养老服务结合，开发更加多元、精准的私人定制服务；比如医养结合，鼓励符合条件的执业医师到养老机构、社区老年照料机构内设的医疗卫生机构多点执业，探索建立长期护理保险制度并形成多元化的筹资模式。
对于老年用品的发展，《意见》提出，相关企业可认定为高新技术企业并按照规定享受税收优惠。老年金融方面，《意见》提出，要规范和引导商业银行、保险公司等金融机构开发适合老年人的理财、保险产品。针对目前养老服务从业人员待遇低、流失高的现象，《意见》也给出了几条解决思路：第一，完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩的机制；第二，建立养老服务行业从业人员奖惩机制，提升养老护理队伍的职业道德素养；第三，将养老护理员纳入企业新型学徒制试点和城市积分入户政策范围；第四，积极开发老年人力资源。
总之，《意见》在全社会对于社会化养老服务达成共识的基础上，进一步探索了如何落地实施，明确了政府在全面放开养老服务市场过程中应该发挥什么作用、如何发挥作用，是对上述问题的具体解答性文件，具有实实在在的可操作性。我们相信，《意见》将对养老服务业的发展起到积极的促进和推动作用。
（编辑：张建国）
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