西方发达国家积极运用政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式引入社会资本支持医药卫生事业发展，成效显著。一方面大大缓解了财政压力，另一方面提高了医疗服务水平，改善了就医环境，并为建立与市场经济相适应的医药卫生体制添砖加瓦。本文详细介绍了澳大利亚皇家妇女医院ＰＰＰ项目的实施过程，分析了项目中出现的问题，并对其中的经验启示进行了归纳总结，希望能为我国运用ＰＰＰ模式发展医药卫生事业提供借鉴。


　　项目概述

　　澳大利亚皇家妇女医院位于维多利亚州墨尔本市，始建于１８５６年。经过１００多年的使用，该医院建筑已经严重老化，难以满足当地居民的医疗卫生需要。因此，墨尔本市政府决定运用ＰＰＰ模式引入社会资本对该医院进行修缮，并授予社会资本方长达２５年的特许经营期。医院于２００８年顺利完工并投入使用。如今，这座皇家妇女医院以其先进的医疗技术，专业的妇婴医疗服务享誉世界。澳大利亚皇家妇女医院集医疗保健、研究和教育为一体，已经成为墨尔本市医疗水平的象征。


　　该项目不但修缮了原有医院，改善了病患就医环境和医生工作环境，提高了医疗设施的使用效率，还将原有医院和位于其附近的澳大利亚皇家墨尔本医院的医疗资源进行了整合，提高了临床服务水平。


　　该医院ＰＰＰ项目受到了各方好评，在《亚洲货币》杂志评选中获得最佳项目融资奖，在国际融资项目评选中获得亚太地区最佳ＰＰＰ项目奖。


　　明确的职责分工

　　该医院ＰＰＰ项目的政府方是墨尔本市政府，主要负责项目审批、监管，在项目实施中也负责统筹协调各方面利益关系。此外，该项目还获得了澳大利亚民政部的大力支持。

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　　皇家妇女卫生合作组织（以下简称“合作组织”）是该项目的社会资本方，负责在２５年的特许经营期内的融资、设计、建设和维护。合作组织在项目中严格遵守了维多利亚州公路局、墨尔本市议会和其他相关政府机构关于拆迁和建设的规定，努力降低项目在拆迁和建设过程中对当地交通系统造成的不良影响。该项目获得了维多利亚州公路局和墨尔本市议会对交通系统设计的批准，以及房屋拆迁许可、停车场拆迁许可及起重机吊架许可。此外，项目还从当地水务局、大气安全监督管理局、污水管理局、电力局、环保局等政府部门获取相关许可。


　　需要注意的是，该项目合同还规定，合作组织要确保特许经营期结束时，医院内的设施状况良好，并至少还可继续使用５年。


　　完善的融资机制

　　设计完善的融资机制能够有效降低ＰＰＰ项目的成本，加快项目的实施。该医院ＰＰＰ项目通过资本市场发行了２．９３亿美元的债券，其穆迪评级达到了Ａａ２级。其中，１．４５亿美元为２８年期的指数化年金债券（机构抵押），１．４８亿美元为１２年期的子弹债券ｂｕｌｌｅｔ ｂｏｎｄ　。


　　项目融资方案主要有以下几个突出特点：一是向债券持有人提供信用证，以隔离其在施工阶段可能的亏损风险；二是在初始阶段使用投资担保合同进行投资，以减轻项目公司的融资压力；三是将建设期间用于服务指数化年金债券的那部分资金与通胀挂钩，以对冲通胀风险；四是进行利率掉期交易，以对冲名义债券的再融资利率风险。


　　努力降低对周边环境的影响

　　该ＰＰＰ项目在建造过程中也遇到了一些问题，主要是如何处理与周边环境的关系。最终，在各方的共同努力下，这些问题得以顺利解决。具体来说主要有：一是澳大利亚皇家妇女医院附近的皇家墨尔本医院会受到项目施工的影响，急救直升机不能正常升降。在反复协商后，合作组织安装了一个通信系统，当皇家墨尔本医院的急救直升机靠近时，该系统将自动提醒附近的起重机操作员避开直升机。二是施工风险。该医院位于交通主干道上，施工地点一端离皇家墨尔本医院的主入口不到５０米，另一端是物资装卸码头，人行道上每天还有约２．５万行人通行。为此，项目采用了综合交通管理和装卸系统，以确保在站点装卸物资时给周边环境带来的不良影响降到最小，同时保障施工工人和公众的安全。三是原有的旧医院在拆除时产生的垃圾和噪音可能对附近造成污染和滋扰，经过协商，项目制定了一套环境综合管理计划，以确保将施工时产生的污染及噪音控制在可接受范围内。


　　经验启示

　　当前我国的医疗体制存在着诸多问题，如医疗卫生资源配置不均衡，现存医疗水平较高的医院数量远远不能满足社会的需求等。与此同时，近年来我国医疗卫生产业的发展速度也在加快，随着城镇化的继续推进以及人口老龄化问题的加剧，医疗服务业将有很大的发展空间。澳大利亚皇家妇女医院ＰＰＰ项目作为一个范例值得借鉴。


　　一是运用ＰＰＰ模式整合医疗机构间的医疗资源，提高医疗服务水平。在该ＰＰＰ项目中，澳大利亚皇家妇女医院与附近的澳大利亚皇家墨尔本医院展开协作，整合了两家医院在临床医疗方面的资源，如对患者联合会诊、医疗设施共享等，提高了医疗服务水平，节约了运营成本。我国在医疗卫生领域的ＰＰＰ项目中也可借鉴这种做法，建立技术支持、人员培训、双向转诊等医疗协作制度，促使不同医疗机构之间进行业务协作、共享医疗资源，最大限度利用有限资源，提供更优质的医疗服务。


　　二是在项目融资过程中灵活运用金融工具。医院项目一般耗资较大，建设周期较长，这对于ＰＰＰ项目的特许经营方来说，会承受更大的融资压力。该案例在资本市场发行债务进行融资时，充分运用了信用证、投资担保合同、利率掉期交易等金融工具来对冲风险，不仅减轻了项目公司融资的压力，还降低了债券持有人的亏损风险。我国在运用ＰＰＰ模式建设医院项目时，应根据项目的特点和具体情况，创新融资方式，寻找合适的融资组合对象与方式，形成最优的融资策略。


　　三是政府要充分发挥审查监管职能，努力做到“不缺位”。医药卫生服务属于公共服务范畴，理应由政府负责监管，以防止经济效率和社会福利的双重损失。皇家妇女医院在设计阶段，项目承包商需要获得州公路局和市议会对医院周围交通设计和拆迁的批准。随着项目建设的推进，还需从水务、大气、电力、通信、环保等政府部门获取相关许可，保证了项目在整个设计、建设阶段都受到政府的全面监督。在医疗领域的ＰＰＰ项目中，政府的作用除了通过制定法律法规的手段来规范项目承包商的行为，还应积极参与项目的各个阶段，确保项目在顺利实施的同时维护好社会公众利益，降低对周边环境的影响。在我国的ＰＰＰ项目实践中，社会资本要发挥基础性作用，但政府更要全面正确地履行好政府的职能，担负起对社会和公众的责任，实现共赢。

　　（作者单位分别为国务院发展研究中心宏观经济研究部、财政部财政科学研究所）