早在
近两三年来，医院和药店药品断货消息不断被披露，鱼精蛋白、甲巯咪唑、氯胺酮都曾遭遇短缺，价格低成为此类药品的共同特征。
2011年，鱼精蛋白在市场上消失以后，最后由政府出面邀请企业进行商议，适当调高药品价格后，药品供应也就慢慢恢复了。于明德在不同场合常常引用这一案例，强调价格应该保障企业的合理利润。
自下而上的“低价药目录”实践
进入2014年，媒体开始报道，发改委和卫生计生委都在酝酿低价药目录政策。媒体一度传出，发改委的低价药目录多达890种药品；两个部门在低价药的遴选标准、种类数量上有差异。
据山东大学卫生管理与政策研究中心左根永博士介绍，低价药目录政策退出其实是从地方招采部门逐渐总结出来的经验。
药品短缺有多种原因，但是价格原因始终绕不开。经过多轮招标压价，一部分药品在招标中甚至没有企业愿意投标。
2014年两会期间，全国人大代表、康恩贝有限集团公司董事长胡季强指出：“我们集团下面有100多个基本药物品种，三分之一的品种没有办法按照现在的价格、现有的工艺进行生产。”
另外，广东药学院临床药学系教授陈吉生曾对8个省市2011年基本药物招标采购结果进行过分析。他发现8省市共有44个目录内的品种没有企业中标；另有87种剂型没有中标产品。而且他发现，未中标药物数量排前3位的分别为抗寄生虫病药、心血管系统用药、血液系统用药。
为了应对这种问题，早在2009年，浙江、北京和江苏各地都采取过一些应对政策。
早在2007年，浙江就已经开始酝酿“廉价药目录”政策。2009年，浙江遴选出443个通用名药品组成的“廉价药目录”；经过主管部门审核，此类药品可按最高零售价销售，而且直接挂网采购。
左根永2011年在安徽省进行调查期间也发现，没有企业投标的品规一般都低于3块钱，主管部门再与企业议价，适当提价，“但是不能高于3块”。
2011年11月，广东省在基药招标中就推出“低价药目录”，遴选出370多种品规的经典廉价药。这些药品不再压价，而是由“质量标”得分最高的企业直接中标；低价药的价格也会上浮10%，鼓励企业生产供应。2013年，低价药的品规更是增加到473种。
不过，正如左根永所言，尽管各地陆续推出了一些非常接近“低价药目录”的政策，实际的情况就是，药品短缺还是不时发生。政府的解决方案似乎总是比市场的瞬息万变慢半拍。
尽管浙江的廉价药目录推出多年，甲巯咪唑发生全国性短缺时，浙江多地同样未能幸免。
2012年11月，《关于开展用量小、临床必需的基本药物品种定点生产试点的通知》下发，政府希望通过定点生产、统一定价的方式，缓解部分基药的供应短缺。拖沓半年，至2013年6月，卫生计生委才遴选出麦角新碱、去乙酰毛花苷、氨苯砜、普鲁卡因胺、洛贝林和多巴酚丁胺等6种药品。
此后，相关既定的工作任务一直都不见下文。直到2014年，舆论风向转变为“低价药目录”方案。
难度还在于目录内品种选择
在左根永看来，眼下最困难的问题就是，低价药目录的遴选标准。这就联系到文件中提到的“日均费用标准”。在这个最重要的问题上，文件仅用“另行制定”带过。
由于标准不仅牵涉到品种遴选，还牵涉到定价，因此，它必然成为相关利益方关注的焦点。既然低价药目录来自地方实践，不如看看地方政府对“日均费用标准”的界定。
2011年广东基药招标中，该省遴选的低价药品规为370种，遴选中就参考了“日均费用”。根据当年的招标文件，所谓的“低价药”，就是指“基层医疗机构临床常用、经多次招标价格相对稳定、替代性强，且日平均使用费用西药及生物制品≤1元，中成药≤1.5元的药品”。
因此，广东省2011年确定的“日均费用标准”是“西药及生物制品≤1元”，“中成药≤1.5元”。
到了2014年，安徽省公布了该省的“低价药目录”《安徽省首批廉价药品目录》。这一目录覆盖327个品规，全为基本药物，日均费用标准则跟广东完全相同。
广东、安徽两省日均费用标准相同，品规都在400种左右。这与传闻中发改委的方案有较大差异，品规890种，西药日均标准3元，中成药日均5元。
浙江的廉价药目录则又有所不同，关注的是通用名药品而非药品品规。由于同一通用名下往往有多种品规，400多种通用名药品可能含有一两千种品规，甚至更多。所以，企业希望提价时，还要经过省级主管部门审核。
如此看来，尽管政策制定的目标相同，但是不同地区、不同部门间的区别颇大。发改委制定全国性的低价药目录，单单遴选标准协调，也并非易事。
左根永曾经调查，安徽省2010年基本药物的中标价格，67%的药品都在3元以下，那么相当一部分品规的“日均费用标准”都会低于3元。一刀切是否真的合适？如果非要一刀切，又该切在何处？品种选择难度不小。
在左根永看来，“日均费用标准也是一种限价”，废除最高零售价象征意义大于实际意义。而且，一旦企业定价超过控制标准，发改委还要恢复最高零售价。
由于低价药大部分都是基本药物，左根永也认为，不仅要完全取消最高零售价，还应取消零加成限制，让医疗机构根据实际情况决定加成，才能保障企业的生产积极性和正常供应。
左根永强调，“市场是靠价格信号来指引药品流通的”。而在，在现行基药制度下，短缺药品价格往往大范围内普遍趋于低价，“价格的信号指引作用被大大削弱”。此次新政虽然在一定程度上放开低药品的价格限制，而采用日均费用标准来进行控制，但是零差价政策存在的情况下，并没有从根本上解决价格信号失灵的问题。
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