做好区域卫生规划及医疗机构设置规划，有利于充分合理利用我国有限的医疗卫生资源，本文重点从医疗机构设置规划的含义、政策回顾、现状、存在问题和影响因素等方面进行探讨，结合L市医疗机构设置规划，提出如何进一步完善医疗机构设置规划的政策建议，为其他医院机构设置的规划提供参考意见。
什么是医疗机构设置规划？
卫生部《关于下发〈医疗机构设置规划指导原则〉的通知》（以下简称《通知》）中明确提出，《通知》是以卫生区域内居民实际医疗服务需求为依据，以合理配置利用医疗卫生资源及公平地向全体公民提供高质量的基本医疗服务为目的，将各级各类、不同隶属关系、不同所有制形式的医疗机构统一规划设置和布局。依据 《通知》设置区域内的各级各类医疗机构，引导医疗卫生资源的合理配置，符合区域内一定人群的实际医疗服务需求，避免医疗卫生资源配置的重叠或遗漏，有利于充分合理地利用我国有限的医疗卫生资源，建立适应我国国情和具有中国特色的医疗服务体系。这样既能为我国公民公平地提供基本医疗服务，又能比较有效地控制医疗成本。
一、医疗机构设置规划
的政策回顾
1、起步阶段
①《医疗机构管理条例》（国务院令第149号）[1]的第六条、第七条和第八条明确提出：县级以上地方人民政府卫生行政部门应当根据本行政区域内的人口、医疗资源、医疗需求和现有的医疗机构的分布状况，制定本行政区域医疗机构设置规划；县级以上地方人民政府应当把医疗机构设置规划纳入当地的区域卫生发展规划和城乡建设发展总体规划；设置医疗机构应当符合医疗机构设置规划和医疗机构基本标准。
②《医疗机构管理条例实施细则》[2]的第八条、第九条、第十条和第十一条明确提出《医疗机构设置规划》审批原则、设置机构范 围、设置审批权限的划分等。
③卫生部下发《医疗机构设置规划指导原则》的通知，对医疗机构设置规划的基本原则、内容和程序提出了指导意见。同时明确了不同级别政府的管理权限。
2、医改推动医疗机构设置规划发展
①1997年《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》指出，要合理配置并充分利用现有的卫生资源， 提高卫生资源利用效率。区域卫生规划是政府对卫生事业发展实行宏观调控的重要手段，它以满足区域内全体居民的基本卫生服务需求为目标，对机构、床位、人员、 设备和经费等卫生资源实行统筹规划、合理配置。同时提出改革城市卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络。
②20世纪90年代，我国开始实施区域卫生规划，1999年，国家计委、财政部、卫生部联合制定并下发了《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》。之后，以省为单位编制了“十五”期间的卫生资源配置标准，以区市为单位制定并实施了区域卫生规划。区域卫生规划促进了各地卫生资源的调整， 同时促进医疗机构设置规划的发展。
③2000年11部委联合发布的 《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》和2006年《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》提出，加快实施区域卫生规划，采取多种措施调整和控制卫生资源的存量和增量，为建立健全社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的医疗服务体系。
3、新医改促进医疗机构设置规划逐渐完善
①《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出进一步完善医疗服务体系。 坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系。同时大力发展农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。
②2011年10月2日，卫生部党组书记张茅在全国县医院改革发展现场会上指出，要合理调配城乡医疗资源。同时要求制定实施县域卫生规划和医疗机构设置规划，各地要根据人口数量和分布、服务需求、地理、交通等因素， 确定县级医院设置，要求合理布局、规模适宜、方便群众就医。
③2012年6月，卫生部发布的《关于规范医院评审工作的通知》明确指出，省级卫生行政部门开展三级医院评审前，必须将本省医疗机构设置规划上 报卫生部备案，这一举措旨在促进医疗机构设置规划的完善和发展。
二
、现状及存在问题
1、现状
目前我国只有7个省份制定了医疗机构设置规划，分别为北京市、上海市、浙江省、福建省、四川省、重庆市和广西壮族自治区等，其他省份只是个别的市或县（区）制定医疗机构的设置规划。
2、存在问题
①据有关卫生行政部门调研结果显示：1994年以来除部分城市制定了初步的医疗机构设置规划外，大部分城市未启动这项工作，或者未按照有关规定完成工作。
②一些城市虽然制定了统一的医疗机构设置规划，但执行力度不强，规划的医疗机构的数量和实际审批数量存在较大差距，特别是近5年来，批准设置的门诊部和个体诊所、卫生室数量很大，还有一些地方的医疗机构设置规划已有10年、甚至15年未修订。
③由于相应的规划和管理措施又未能及时跟进，以致一些不符合条件、不具备办医条件的单位和个人也纷纷开业行医；由于没有按照既定的规划设置医疗机构，医疗机构布局不合理、 重复设置问题比较突出；各类医疗机构功能定位不清，客观上促使大量常见病、多发病病人到大医院就诊，加剧了基层医疗机构业务量不足；同时，大中型医院争相购置高新医疗设备， 盲目增设床位、扩大规模，而对急危症、疑难杂症的诊疗以及科研攻关和临床教学等重点工作重视不足的状况。这些问题都与缺乏政府对医疗资源的宏观调控和规划密切相关。
三、主要影响因素
、医疗服务供需状况
①医疗服务供给状况是通过当地的卫生统计年鉴数据或由卫生局按照课题组设计的调查方案，调查获得数据，这些数据包括当地的医疗机构的数量、床位数、人员数、设备数及卫生费用的情况，医疗机构提供的门急诊人数、住院人数、病床使用率、病床周转次数和平均住院日等情况。
②医疗服务需求状况是通过相应方法进行推算获得的，这些方法主要包括世界卫生组推荐的四种基本方法：趋势外推法、神经网络模型法、多元线性回归法、时间序列法等，不同方法需要不同参数及适用条件。
③其中，卫生服务需要法和卫生服务需求法需要了解当地居民医疗服务需求的现状，其中包括当地居民的两周患病率、慢性病患病率、就诊率、年住院率及由于经济条件或地理因素等造成的因就诊未就诊率和应住院未住院率等情况。
④通过目前医疗服务利用的现状及推算出本地区居民的医疗服务需要之间的差距，判断医疗服务供需是否平衡及现有医疗服务提供存在的问题。
2、医疗事业发展情况
①医疗机构设置规划是一项前瞻性工作，受到医疗事业发展的影响，其中包括医疗技术提高、 医疗保障水平提高、医疗保险覆盖面的扩大等因素影响。
②对于医疗技术提高对医疗服务需求产生影响主要通过与国内发达城市/地区比较、典型发达国家或发展中国家的比较，得出医疗技术提高对医疗服务需求的定性影响或定量影响。
③对于医疗保险扩面和筹资水平提高对医疗服务需求的影响通过采用保险因子预测方法或 国内1998年、2003年、2008年的卫生服务需求调查数据得出。
3、社会经济发展因素
四、政策建议
1、医疗机构设置规划应符合国家及地方的相关政策和标准
医疗机构设置规划应首先符合《医疗机构设置规划指导原则（2009版）（征求意见初稿）》， 其次符合资源量符合现有的国家及地区的相关的标准。如L市医疗机，构设置规划2011—2020年在制定的过程中充分考虑到《H省卫生资源配置标准（2011—2015）》中的关于床位及人员的配置标准。要把医疗机构设置规划纳入到城乡建设规划， 在制定城乡总体规划时，应充分考虑医疗机构布局，并按照现代医院建设标准和要求，留出足够的建设用地和发展空间，配以相应的公共基础设施。
2、医疗机构设置规划中资源的公私分布要考虑到多种因素的影响
医疗机构设置规划中确定非公立医院占比时要考虑到4个因素的影响，其分别为公立和非公立医院的功能定位、国际经验、相关政策的规定及当地的资源现状。
①公立和非公立医院的功能定位。公立医院承担着为居民提供基本医疗服务的任务，同时也是卫生人才培训的基地，在全国医院中占主导地位；非公立医院主要是对公立医院的有效补充，能够为医院引入市场竞争，促进医院向规模化和产业化发展，提供多层次的特色服务，主要提供服务是边缘范围的学科和高端服务，其有利于形成稳定的医疗服务市场，对于医疗技术及人力定价、医疗服务效率、医疗资源的合理配置等都有重要作用。
②国际经验。参考OECD 国家公非公立医疗资源的比例结构，除美国等少数国家以外，大多集中在20%~40%之间，公立医疗资源均处于主导地位。
③政策规定。《卫生部关于做好区域卫生规划和医疗机构设置规划促进非公立医疗机构发展的通知》明确提出，到2015年，非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的20%左右，实现非公立医疗机构与公立医疗机构协调发展。
④资源现状。如《L 市医疗机构设置规划2011-2020年》中考虑因素是2011年L市的非公立医院的实有床位数占全部床位数比例为38.1%。在考虑到以上4种因素的影响，《L市医疗机构设置规划（2011—2020年）》明确指出，2015年非公立医院的资源床位占比为30%。
3、医疗机构设置规划中资源的分布
①确定资源的总量。
②确定医院资源总量和基层基础。
③医院资源分为城市医院和县级医院，而基层资源分为乡镇卫生院和社区卫生服务中心（站）。
④城市医院分为专科医院和综合医院。
⑤综合医院分为一级医院、二级医院、三级医院，而专科医院分为一级医院、二级医院、三级医院。
4、通过法律，保证医疗机构设置规划实施
强化医疗机构设置规划的法律地位，各地应制定切实可行的医疗机构设置规划（及时修订）； 没有规划或不符合规划的，不应该批准设置医疗机构。
来源：中国医院管理 作者：王书平、陈云香、黄二丹
>
