PPP(Public-Private Partnerships),即公私伙伴关系,我国官方目前命名为政府与社会资本合作关系,其实并非新生事物。随着去年9月份开始的国家有关部门陆续密集出台PPP相关政策,鼓励和保障社会资本参与基础设施和公共事业建设运营,尤其是今年4月份国务院颁布的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》,我国各地掀起了新一轮的政企合作热潮。

PPP项目涉及的法律关系、法律问题多且复杂,有的问题因为没有明确的法律规定,因此游走在合法与违法之间的“灰色地带”,律师参与其中提供法律服务的必要性毋庸置疑。

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在近日举办医疗PPP模式政策法规及操作实务培训班(南宁站)上,北京六明律师事务所罗水就公立医院实施PPP中的法律问题进行了分析。

“摸着石头过河”的国内PPP项目

罗水参与PPP项目要追溯到2007年,当时国内对于PPP这个词汇还是一片懵懂状态,罗水所在的部门主要处理一些国际项目,比如澳大利亚悉尼Waratch轨道交通PPP项目,借由这个契机,他接触到了PPP项目,操作顺畅的同时,罗水在心中也萌发了国内PPP项目操作的构想,他的期待在去年年底得以成真,从那时起,罗水开始全身心地着手操作国内的PPP项目。

当被问到国外和国内PPP项目操作的难度和异同,罗水略微沉思后答道:“国内项目比较难做,国外项目在程序上是有一个确定的模式,国外政府会明确在哪些方面承担投资和风险,也有成型的理念,不会有一种‘赶鸭子上架’的感觉,国内项目有点‘摸着石头过河’的意味,在社会资本之间如何建立合作没有明确和成熟的认识。”

明晰PPP的概念对实务操作有巨大的指导意义

罗水表示,在引入PPP时,对于“如何定义PPP”如果缺乏统一理解,各个地方最后说的PPP可能会出现差异,导致法律实施的尺度不一,甚至法律实施的不公。因此,亟待通过国家统一立法,对PPP定义作出符合我国需要的权威界定。

王灝先生早在2006年即提出,“广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。”

“我赞同从法律性质角度对PPP进行的分类,但基于我国目前的现状和推出PPP模式的政策用意,我认为我国在PPP立法中应将PPP限定为特许经营类PPP。同时,考虑到PPP模式强调的政府和社会资本合作,建议将PPP定义为‘政府和社会资本以特许经营为基础,就社会资本参与公共产品或公共服务的提供而达成的长期合作关系。在这种关系下,社会资本承担提供公共产品或公共服务的职能及相应风险和责任,并获得合理报酬,政府负责监督和评价。’”罗水表示。

社会资本参与医院PPP项目的方式

社会资本参与医院经营可以分为三种:社会资本参与公立医院经营;社会资本参与非营利性非公立医院经营;社会资本参与营利性非公立医院经营。

从PPP的性质来说,PPP强调的是政府的公益性事业和社会资本的经营性结合,通过社会资本参与获得融资、提高管理效率。因此,对于社会资本参与营利性非公立医院,因为医院属于营利性质,不再属于公益事业范畴,这种参与不应作为PPP对待。另外,对于非营利性非公立医院,由于社会资本参与该医院的动机不是为了获利,也不符合PPP模式下对社会资本的定性,这种社会资本实际上类似于捐资办医的概念,同样不应作为PPP对待。

“因此,在医院项目上能真正开展PPP模式的只有公立医院。公立医院PPP的典型方式,一是股权合作、二是托管。由于股权合作将转变公立医院的性质,因此,实际上,公立医院PPP的唯一形式是托管。“罗水指出。

公立医院属于典型的公益性事业,本来属于政府的运营职责,但通过托管的方式,交给社会资本经营,社会资本通过提高公立医院运营效率,从医疗服务费用或政府补贴中抽取一部分作为托管费,从而获取合理回报,符合PPP的基本原理。

那么,什么样的合同构成ppp合同?主要是看这几点:合同标的是不是公共产品;合同必须是政府和社会资本双方签署;必须是长期签约,必须包括运营期;合理分配项目风险,这也是合同设计中最复杂也是最容易出问题的一个环节。

“与传统模式相比,在ppp模式中,政府把更多的风险转移给了社会资本。”罗水表示,在操作流程中,第一个阶段由政府明确需求,确定公共服务的覆盖目标和服务标准,我需要什么样的医疗服务,需要达到怎样的民众满意度?而后招标选择社会资本。社会资本中标后,医院怎么设计、怎么建设、怎么运营……这些都由社会资本负责,因而也承担了更多的风险。

公立医院实施ppp的方案选择

开展公立医院PPP的难点是如何界定公立医院的运营效率和绩效。如果无法量化社会资本托管医院后所真正带来的效率和绩效的提高,则无法确定政府是否应该给予社会资本适当补偿,除非社会资本可以从医院自身收入中提取一定比例作为回报。在公立医院的公益性要求越来越明确,整体医疗费用下降的大趋势下,社会资本要使医院自身创造足够收入支付托管费用将越来越难。尤其是如果社会资本还需要大量前期投入才能获得托管权的情况下,更加导致社会资本难以依靠未来公立医院本身的经营回收投资并取得适当回报。

“如何让社会资本投资公立医院能合法获得收益,是公立医院ppp设计的难点和关键,不同的收益实现方式也导致了公立医院ppp的不同模式。”罗水认为,在医院项目中开展ppp,最合理的模式是将公立医院的经营和非公立医院的经营结合起来,通过公立医院创品牌,通过非公立医院获回报,类似于院旁院模式。

如果将公立医院和非公立医院同时纳入ppp项目的范围内,ppp的形式则可以更加灵活多样,可以在非公立医院上采取股权合作,同时在公立医院上采取托管。托管既可以整体托管,也可以局部托管或资产托管等。

建立大型医疗服务集团是政府鼓励的方向,将公立医院和非公立医院纳入一个医疗服务集团内,由于公立医院在社会上获得更大的认可度,社会资本通过办好公立医院,可以借助公立医院的名声和资源,经营非公立医院。例如,非公立医院可以使用公立医院的名称,公立医院的医生可以同时在非公立医院出诊等。

本文整理自医疗PPP模式政策法规及操作实务培训班罗水演讲

编辑:赵玉洁